印度尼西亞在去年主辦二十國集團領(lǐng)導(dǎo)人第十七次峰會期間，正式提出了組建“鎳礦歐佩克”的設(shè)想，即仿照石油輸出國組織(歐佩克)的形式，聯(lián)合鎳礦資源出口國，通過成員之間的礦產(chǎn)政策協(xié)調(diào)，影響鎳礦國際市場價格。不過，這一醞釀已久的計劃卻遭到“當(dāng)面駁回”。

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但事情本身值得研究。印尼為何要推動成立“鎳礦歐佩克”？印尼真的能建成嗎？從國際大視野看，“鎳礦歐佩克”體現(xiàn)了全球博弈哪些最新動態(tài)？

把“妖鎳”關(guān)在籠子里？

印尼提出成立“鎳礦歐佩克”并不是一時心血來潮，而是在近年來鎳礦全球市場走勢劇烈波動的大背景下，作為資源出口國，進(jìn)一步謀求保護(hù)自身利益、提升本國在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈中地位的重要舉措。

在印尼熱帶環(huán)境中，含鎳橄欖巖經(jīng)過大規(guī)模的長期風(fēng)化淋濾變質(zhì)形成氧化礦石，呈紅色疏松黏土狀，構(gòu)成了這個國家豐富的鎳礦資源。從目前探明的情況看，全球60%的鎳礦儲量都是以這種紅土的形式存在。

近年來，紅土鎳礦的開采量迅速增長，在全球增量中，印尼占比較高。2021年，全球鎳礦產(chǎn)量270萬噸，印尼的一家企業(yè)的產(chǎn)量就達(dá)到100萬噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過排名第二的菲律賓。如此大規(guī)模的產(chǎn)量也讓印尼持續(xù)反思，只賣礦石是不是浪費了鎳礦儲量豐富的天然稟賦。

鎳礦可塑性強，用途廣泛，常被用在制作不銹鋼和各種合金上。近年來，鎳礦作為生產(chǎn)電池的重要原材料，隨著新能源汽車產(chǎn)業(yè)的興起，越來越受重視。

從2014年開始，印尼不斷調(diào)整礦業(yè)政策，其目的就是提高產(chǎn)品附加值，最大可能挖掘礦產(chǎn)資源財富。2014年，印尼政府禁止原礦出口；2017年，印尼放開鎳礦出口，但對出口配額和礦石品位進(jìn)行限制；2020年，印尼再度實施鎳礦出口禁令。

除了提升產(chǎn)品附加值，鎳礦國際價格的大幅震蕩也是印尼采取措施的重要原因。近年來，由于價格劇烈波動，鎳礦在國際大宗商品交易市場上被賦予“妖鎳”的稱號。特別是受到烏克蘭危機升級、新冠疫情大流行等因素影響，鎳礦價格大幅度劇烈波動是常事。在這種背景下，鎳礦出口收入難以保持穩(wěn)定，對印尼這樣的資源出口國影響巨大。

多種因素影響下，印尼產(chǎn)生成立“鎳礦歐佩克”的想法，意圖通過調(diào)節(jié)鎳礦產(chǎn)量穩(wěn)定價格。印尼投資部長巴赫利爾認(rèn)為，通過合作，“所有鎳生產(chǎn)國都能從中受益，獲得平均分配附加值”。巴赫利爾在這之前的一次采訪中表達(dá)了同樣的想法，希望通過建立企業(yè)聯(lián)合組織來管理供應(yīng)，“確保潛在投資者和消費者的可預(yù)測性”。

事實上，印尼成立資源出產(chǎn)國聯(lián)盟的設(shè)想并不是“獨創(chuàng)”。南美“鋰三角”阿根廷、智利、玻利維亞近期宣布成立“鋰礦歐佩克”，旨在依托56%的世界已探明鋰礦儲量影響全球鋰礦產(chǎn)量和價格。

不過，對于印尼的設(shè)想，相關(guān)鎳礦出口國似乎并不“感冒”。

澳大利亞最大的礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)協(xié)會礦業(yè)委員會明確反對建立這樣的機構(gòu)。委員會首席執(zhí)行官塔尼婭·康斯特布爾表示，各國努力會有助于穩(wěn)定供應(yīng)鏈，但不會參與類似歐佩克這樣的資源壟斷集團。加拿大國際貿(mào)易部長伍鳳儀也當(dāng)面拒絕了印尼的提議。

可以說，“鎳礦歐佩克”是重要資源出口國印尼試圖向價值鏈下游延伸的一次重要嘗試，也體現(xiàn)了當(dāng)下資源出口國謀求議價權(quán)、試圖把“妖鎳”裝進(jìn)籠子里的努力。

無法復(fù)制歐佩克

印尼想要構(gòu)建“鎳礦歐佩克”緣何無法引起其他鎳礦大國的興趣？

回顧歐佩克成立后的歷史，不難發(fā)現(xiàn)歐佩克不僅是代表石油生產(chǎn)國的組織，更是國際政治的一種象征。1960年，五大產(chǎn)油國聯(lián)合成立歐佩克，目的是打破西方石油企業(yè)壟斷國際油價、產(chǎn)油國沒有定價權(quán)的局面。它象征的是民族國家掌控自身資源，更象征著全球供應(yīng)鏈、價值鏈上的利益重新分配。

在石油生產(chǎn)方面，成立歐佩克意味著各成員國擺脫跨國企業(yè)控制、提高油價、實現(xiàn)石油產(chǎn)業(yè)國有化。歐佩克的“高光時刻”是1973年石油危機后宣布石油禁運，造成油價暴漲，推動該組織的全球“話事權(quán)”達(dá)到頂峰。在那之后，歐佩克的影響力實際上呈現(xiàn)下降趨勢，石油需求降低、美國等發(fā)達(dá)國家發(fā)現(xiàn)頁巖油等新資源、成立“歐佩克+”等，致使歐佩克控制力不斷弱化，甚至“帶頭大哥”沙特阿拉伯都在考慮退出歐佩克。

而近距離觀察歐佩克，更能推斷出這一模式實際上很難被復(fù)制。

首先，歐佩克是時代的產(chǎn)物，帶有濃厚的“南南合作、南北對話”特征。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，大量發(fā)展中國家政治獨立，但經(jīng)濟上受到發(fā)達(dá)國家及其跨國企業(yè)代理人控制。很多發(fā)展中國家有共同利益，愿意跨越意識形態(tài)和政治制度的障礙展開合作，在全球政治大變革時代反對以資源掠奪為重要特征的國際經(jīng)濟舊秩序。

歐佩克的五大創(chuàng)始成員國伊朗、伊拉克、科威特、沙特阿拉伯和委內(nèi)瑞拉，在當(dāng)時無一不是落后的欠發(fā)達(dá)國家，缺乏政治影響力和國民經(jīng)濟掌控力，長期受到發(fā)達(dá)國家不公正的資源掠奪。在當(dāng)時的政治環(huán)境下，組成歐佩克保護(hù)自身利益，五國一拍即合。

與歐佩克當(dāng)年成立的背景不同，綜合儲量和生產(chǎn)量，當(dāng)下全球鎳大國包括澳大利亞、加拿大、菲律賓、俄羅斯、巴西等。對于印尼來說，嘗試建立“鎳礦歐佩克”，但“這個隊伍不好帶”。就發(fā)展階段、政治傾向和經(jīng)濟體制來看，這些國家之間差異過大，難以再現(xiàn)石油生產(chǎn)國攜手對峙能源跨國企業(yè)的局面；從供應(yīng)鏈上看，這些國家的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差別很大，并不都是簡單輸出初級礦產(chǎn)，其利益分歧更加復(fù)雜。

其次，歐佩克獲得國際影響力的重要原因是石油在當(dāng)時的不可替代性。作為一種能源，石油當(dāng)時難覓“替身”，再加上戰(zhàn)后經(jīng)濟大繁榮推動能源需求暴增，供求關(guān)系是歐佩克這樣的能源價格壟斷組織成功的重要原因。

近年來，鎳礦不斷受到市場關(guān)注，甚至成為“妖鎳”，主要原因是鎳成為新能源汽車電池的重要原料。目前，全球新能源汽車電池的生產(chǎn)主要有3種類型：鉛酸電池、鎳電池和鋰電池。新能源汽車電池原材料并未統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，很多廠商目前都在開發(fā)鋰電池、磷酸鐵鋰電池，鎳更多是用在混合動力汽車的電池制造上。換句話說，未來鎳礦的真實供求關(guān)系很大程度上取決于行業(yè)發(fā)展方向和隨之而來的實際需要，具有較強不確定性。

在這種背景下，是否有必要建立“鎳礦歐佩克”，不少觀察人士對此畫上大大的問號。

資源主權(quán)越來越受到重視

無論是否成立“鎳礦歐佩克”，印尼這一舉動都體現(xiàn)出當(dāng)下國際政治經(jīng)濟關(guān)系的一個重要趨勢，那就是對于資源主權(quán)的控制。主張資源主權(quán)，特別是建立更加公平合理的供應(yīng)鏈、價值鏈分配體系，避免落入出口原料、進(jìn)口制成品的剪刀差不利循環(huán)，公允地說具有一定的正當(dāng)性，但是，假如資源國以出口限制、貿(mào)易保護(hù)為主要手段，甚至將此政治化、民粹化，則可能導(dǎo)致關(guān)鍵資源“斷供”，造成供應(yīng)鏈斷裂或被迫調(diào)整，無疑會影響經(jīng)濟全球化這個“蛋糕”整體做大。

一方面，不僅僅是鎳礦，其他稀缺資源也存在類似的情況。在智利和秘魯，兩國銅礦占全球份額近40%，目前政府正在推進(jìn)資源國有化，增加相關(guān)稅收和礦區(qū)開采費用；在剛果(金)，鈷礦份額超過全球2/3，政府正在謀求重新與國際市場談判價格；在蒙古國，政府與大型跨國礦產(chǎn)企業(yè)力拓集團在重新談判銅礦山的開采利益分配……

另一方面，對于很多礦產(chǎn)資源豐富的發(fā)展中國家來說，受到經(jīng)濟發(fā)展水平和技術(shù)的局限，開采條件往往非常惡劣，不具備資源深加工和精加工的能力，出口粗礦石的性價比很低。

為改變此類狀況，印尼在提出成立“鎳礦歐佩克”之前，就已經(jīng)采取措施。2020年，印尼要求出口商在印尼國內(nèi)建設(shè)加工廠，提高附加值后再出口。只是，由于缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、影響環(huán)境和投資問題，這一政策并未取得明顯效果。

經(jīng)濟學(xué)上長期存在“資源詛咒”的說法。它指的是擁有大量不可再生天然資源的國家，卻反而形成工業(yè)化水平低、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型滯后、過度依賴單一經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不利局面。在資源國有化或擁有資源定價權(quán)之后，這種“詛咒”依然存在，甚至可能愈演愈烈。

而發(fā)展經(jīng)濟學(xué)對解決這種困境早有共識，即跳出資源價格周期，利用資源產(chǎn)業(yè)的儲蓄積累，逐步將國民經(jīng)濟向非資源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，同時避免上馬“一步到位”趕超發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)，而是尋找與經(jīng)濟稟賦相契合的產(chǎn)業(yè)，利用比較優(yōu)勢，謀求競爭優(yōu)勢。

但并沒有多少國家能夠理性貫徹這些解決方案，特別是無法執(zhí)行長期穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)政策。一些國家的部分政客為了獲取短期政治利益，不惜利用資源問題造勢。在本國錯綜復(fù)雜的政治環(huán)境下，打出資源國有、抨擊發(fā)達(dá)國家和跨國企業(yè)的掠奪等口號和主張，更容易獲得底層民眾支持，是在短期內(nèi)有效獲取政治資源屢試不爽的辦法。在選舉年或執(zhí)政黨面臨政治危機時，這種情況就會越發(fā)明顯。

應(yīng)當(dāng)指出的是，不僅欠發(fā)達(dá)國家，發(fā)達(dá)國家也出現(xiàn)了這種趨勢。例如，加拿大政府近幾年就出臺過政策，根據(jù)政治需要而不是市場原則決定國內(nèi)資源開采權(quán)。

究其根源，此種趨勢出現(xiàn)的原因不外乎公平定價機制的缺失、國際政治叢林法則的回潮以及對今后產(chǎn)業(yè)競爭的恐慌等。從短期看，這種趨勢仍將延續(xù)，并將給全球化發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（文章來源：環(huán)球雜志）

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